Что такое экономические санкции? И их история

Использование экономических санкций на протяжении всей истории было неотъемлемой частью внешней политики большинства национальных государств. В древности экономические санкции использовались для различных целей, но в основном в качестве второстепенных инструментов военной политики во время войны.

Правительства и многонациональные организации вводят экономические санкции, чтобы попытаться изменить стратегические решения государственных и негосударственных субъектов, которые угрожают их интересам или нарушают международные нормы поведения.

Критики говорят, что санкции часто плохо продуманы и редко позволяют изменить поведение объекта, в то время как сторонники утверждают, что в последние годы они стали более эффективными и остаются важным инструментом внешней политики. Санкции были определяющей чертой ответа Запада на несколько геополитических вызовов, включая ядерную программу Северной Кореи и вмешательство России в дела Украины. В последние годы Соединенные Штаты расширили использование санкций, применяя и усиливая их против таких стран, как Иран, Россия, Северная Корея, Сирия и Венесуэла.

На протяжении большей части современной истории экономические санкции предшествовали войне или сопровождали ее, часто в форме морской блокады, направленной на ослабление противника. Только когда ужасы Первой мировой войны побудили 28-ого президента США Вудро Вильсона призвать к альтернативе вооруженному конфликту, были серьезно рассмотрены экономические санкции. Вилсон утверждал, что сами по себе санкции могут быть «смертоносной силой» и очень эффективным дипломатическим инструментом. 

Санкции впоследствии были включены в качестве инструмента принуждения в каждую из двух систем коллективной безопасности, созданных в этом веке - Лигу Наций и ООН. После распада Советского Союза и окончания холодной войны Совет Безопасности ООН часто вводил различные санкции для подавления гражданских войн и национальной розни, особенно в Африке и Югославии. Однако наиболее заметными санкциями ООН были санкции против Ирака (1990–2003 гг.) до и после первой войны в Персидском заливе (1991 г.). Помимо санкций ООН, крупные державы продолжают вводить односторонние экономические санкции. 

Последний всплеск санкционного движения произошел в 2014 году, после того, как Российская Федерация аннексировала Крым и стала поддерживать повстанцев на востоке Украины. США, Великобритания, ЕС и Россия продолжают «обмениваться» санкциями и по сей день.

Когда применяются санкции?

Национальные правительства и международные организации, такие как Организация Объединенных Наций и Европейский союз, вводили экономические санкции для принуждения, сдерживания или наказания субъектов, которые ставят под угрозу их интересы или нарушают международные нормы поведения. Санкции использовались для достижения ряда внешнеполитических целей, включая борьбу с терроризмом, борьбу с наркотиками, также для продвижения демократии и расширения прав человека, разрешения конфликтов и кибербезопасности.

Санкции, хотя и являются формой вмешательства, обычно рассматриваются как менее затратный и менее рискованный курс действий между дипломатией и военным конфликтом. Политики могут рассматривать санкции как ответ на иностранные кризисы, в которых национальные интересы не имеют решающего значения или когда военные действия невозможны. Международные организации и государства иногда вводили санкции, в то время как они оценивали более карательные меры. Например, Совет Безопасности ООН ввел всеобъемлющие санкции против Ирака всего через четыре дня после вторжения армии Саддама Хусейна в Кувейт в августе 1990 года. Совет Безопасности санкционировал применение военной силы лишь несколько месяцев спустя.

Как они применяются?

Допустим какому-то государству доподлинно известно, что компания А или банк Б участвуют в отмывании денег или финансовой поддержке какого-нибудь диктатора. Это государство вводит санкции против этих субъектов, во-первых, полностью прекращая свою работу с ними, но также и консолидируя своих союзников на такие же действия. В отдельных случаях угрожая им, что если они продолжат свою работу с этими субъектами, то определенные санкции уже будут применены против них, а здесь поле для фантазии огромно. Это может быть сокращение или прекращение поставок какой-либо продукции, переориентирование рынков сбыта, запрет на что-либо и т.д. В подобных отношения уже несколько лет живут США и Китай, после того, как Дональд Трамп развязал так называемую «торговую войну».

Для примера. Каков процесс санкций в ЕС?

Европейский Союз вводит санкции (более известные в блоке из двадцати семи членов как ограничительные меры) в рамках своей Общей внешней политики и политики безопасности. Поскольку у ЕС нет объединенных вооруженных сил, многие европейские лидеры считают санкции самым мощным инструментом внешней политики блока. Политика санкций должна получить единодушное согласие государств-членов Совета Европейского Союза, органа, который представляет лидеров ЕС.

То есть, если к примеру, несколько стран блока захотят ввести санкции против властей какого-либо государства, им потребуется единогласное одобрение всех членов блока, чтобы запустить этот процесс.

С момента своего создания в 1992 году ЕС вводил санкции более тридцати раз. Аналитики говорят, что всеобъемлющие санкции, введенные блоком против Ирана в 2012 году - которые они позже сняли в 2015 году в рамках ядерного соглашения, - стали поворотным моментом для ЕС, который ранее стремился ограничить санкции конкретными лицами или компаниями.

Отдельные государства ЕС могут также вводить более жесткие санкции независимо в пределах своей национальной юрисдикции. Как пример: запрет на въезд в страны Балтии самопровозглашенного президента Беларуси.

Что такое экстерриториальные санкции?

Традиционно санкции запрещают только корпорациям и гражданам страны или региона вести дела с организацией, внесенной в черный список (в отличие от санкций ООН, которые носят глобальный характер). Однако экстерриториальные санкции (иногда называемые вторичными санкциями или вторичным бойкотом) предназначены для ограничения экономической деятельности правительств, предприятий и граждан третьих стран. В результате многие правительства считают эти санкции нарушением своего суверенитета и международного права.

В последние годы масштабы санкций США продолжали вызывать гнев некоторых ближайших союзников. Руководство Франции раскритиковало преследование США европейского банка BNP Paribas как «несправедливое» и указало, что это может иметь «негативные последствия» для двусторонних отношений, а также отношений США и ЕС. «Экстерриториальность американских стандартов, связанная с использованием доллара, должна побудить Европу мобилизовать себя для продвижения использования евро в качестве валюты для международной торговли», - говорил министр финансов Франции Мишель Сапен.

Такое разочарование достигло пика после того, как Соединенные Штаты вышли из Совместного всеобъемлющего плана действий 2015 года и пообещали восстановить экстерриториальные санкции в отношении европейских компаний, которые вели дела с Ираном. В ответ ЕС объявил о создании «механизма специального назначения», который теоретически позволяет европейским компаниям торговать с иранскими партнерами и обходить режим санкций США. Однако большинство рассматривают обходной путь, известный как Instex, просто дипломатическим жестом.

Работают ли санкции в принципе?

Многие ученые и практики говорят, что санкции, особенно целенаправленные, могут быть хотя бы частично успешными и должны оставаться в инструментарии лиц, определяющих внешнюю политику. При оценке санкций следует учитывать следующее:

Динамика каждого исторического случая сильно различается. Санкции, эффективные в одних условиях, могут потерпеть неудачу в других, в зависимости от множества факторов. Программы санкций с относительно ограниченными целями обычно имеют больше шансов на успех, чем программы с крупными политическими амбициями. Более того, санкции могут дать желаемый экономический эффект, но не изменить поведения. Санкции ООН в отношении Афганистана в 2000 и 2001 годах повлекли за собой тяжелые потери, но не заставили режим талибов сдать Усаму бен Ладена.

Санкции часто меняются со временем. Классической иллюстрацией этого является режим США в отношении Ирана. За исключением короткого периода в 1980-х, Вашингтон ввел санкции в отношении Тегерана с тех пор, как США были взяты в заложники в 1979 году. Однако масштабы этих мер и их логика резко изменились.

Важна сравнительная полезность санкций, а не просто то, достигли ли они своей цели. Санкции США и ЕС против России, возможно, и не положили конец кризису в Украине, но другие варианты действий, включая бездействие, могли оказаться хуже (и стоили дороже). В некоторых случаях санкции могут быть просто выражением осуждения.

Между тем эксперты приводят несколько передовых практик разработки санкционной политики:

Разработать всесторонний подход. Эффективная стратегия часто связывает карательные меры, такие как санкции и угроза военных действий, с позитивными стимулами, такими как финансовая помощь. Некоторые аналитики указывают на стратегию Ливии, принятую Соединенными Штатами и их союзниками в конце 1990-х - начале 2000-х годов, как хороший пример.

Ставить достижимые цели. Санкции, нацеленные на смену режима или не дающие целевому правительству возможности для правовой защиты, кроме того, что, по его мнению, было бы политическим самоубийством, скорее всего, потерпят неудачу. Многие эксперты называют эмбарго США на режим Кастро как предостережение.

Создать многостороннюю поддержку. Чем больше правительств подпишут (и приведут в исполнение) санкции, тем лучше, особенно в тех случаях, когда цель является экономически диверсифицированной. Санкции против режима апартеида в Южной Африке в 1980-х, Ирака Саддама Хусейна в 1990-х или против Ирана и России сегодня не были бы столь же мощными без многосторонней поддержки.

Быть надежными и гибкими. Цель должна верить, что санкции будут увеличиваться или уменьшаться в зависимости от ее поведения. В 2012 году администрация Обамы отреагировала на основные политические реформы в Мьянме, ослабив некоторые финансовые и инвестиционные ограничения. Программа санкций была прекращена в 2016 году. Однако в этом случае лидеры Мьянмы вскоре активизировали злоупотребления в отношении меньшинства рохинджа в своей стране, и Соединенные Штаты вновь ввели санкции в начале 2019 года.

Забегая вперед, некоторые эксперты предупреждают, что санкции следует рассматривать как палку о двух концах, которая может как помочь конкретной стране достичь политических целей в краткосрочной перспективе, так и при неосторожном использовании может поставить под угрозу финансовые рычаги воздействия страны в долгосрочной перспективе.